论平等视野下的流动儿童初等教育权保护

摘要：目前，虽然各级政府采取了相关措施保障流动儿童的初等教育权，但是由于受现行教育体制和教育财政制度等因素的制约，流动儿童与城市当地儿童的初等教育权在入学机会和教育过程上仍然存在不平等的待遇，这显然与作为宪法权利的受教育权相悖。因此政府应当通过逐步建立以居住地为主入学的教育体制、完善教育财政体制等措施来实现流动儿童初等教育权的平等保护。

关键词：流动儿童；初等教育权；平等；保护

近年来，流动人口子女(下称流动儿童)的上学问题一直是社会的热点话题。城市流动人口的人员结构发生了显著的变化，由原来的“单身出行”变为“举家出动”，这种变化的一个直接后果就是流动人口中儿童数量急剧增加。有调查显示，上海市28.3%的流动人口是举家搬迁，在武汉家庭式流动人口占33.3%，在北京家庭式流动人口更是高达45%0 0虽然早在上世纪末国务院就已经开始出台相关政策来解决流动儿童的入学问题，新修订的《义务教育法》也作了相关规定，②地方各级政府也采取了一定的措施来保障流动儿童入学，如免除“借读费”、建立“子弟学校”等措施，但是这些措施依然无法消除流动儿童入学与城市本地儿童的差别待遇。其实该问题的本质就是流动人口子女的初等教育权未能实现平等保护，同在蓝天下为何不能实现“青山一道同云雨”?初等教育权作为宪法权利受教育权的基本范畴之一，③理应受到国家的平等保护。

1、平等——初等教育权之要义

子曰“不患寡而患不均”，平等一直是人类社会的理想追求。虽然自古学界对于何谓“平等”众说纷纭，莫衷如一，但基本都认可平等的最低要求:同等情况同等对待，不同情况不同对待。作为社会平衡器的法律更是以实现平等为自己永恒的追求，无论是作为基本人权还是宪法权利，抑或法律权利，受教育权都不可能逾越平等法器的衡量。初等教育权作为受教育权的基本范畴之一，平等实现更是其精髓所在。国家作为受教育权的义务主体，理应采取积极的措施保障公民平等地享受受教育权。

1.1平等:法律追求的永恒价值

平等思想理念自古有之，是人类追求的理想目标、价值观。早在古希腊时期，思想家亚里斯多德就对平等进行过精辟的阐述，亚氏认为平等有两类:一类是“数量平等”，另一类是“比例平等”，亚氏正是通过对平等的论述进而来表达其“正义观”即分配正义和矫正正义的思想。④随后各个时代的法律思想家都阐述了自己对平等的理解，可以说作为法律制度规范的平等经历了一个较长时间的演进过程，这也反映了法律对平等价值的不懈追求，因此可以说平等不愧是法律追求的永恒价值。平等在法律的价值体系中具有非常重要的意义，平等不仅指导着法律对权利、义务的公正分配，“法律面前人人平等”是法律的基本原则，同时平等引导着法律的进步和发展，人类法治水平的不断提高，实际上反映了人类平等在形式和实质方面的深化发展。在我国，无论是作为根本法的宪法还是众多部门法无不体现平等的价值，现行《宪法》第33条更有“法律面前一律平等”的明确规定。《教育法》也对平等受教育权作了原则性规定，其第9条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。学校和有关行政部门应当按照国家有关规定，保障女子在入学、升学、就业、授予学位、派出留学等方面享有同男子平等的权利。”由此可见，平等是教育法追求的基本价值，因此初等教育权也应体现平等的精神。

1.2平等:基本人权的应然之义

在现代国际社会，平等的受教育权已成为国际法承认的不容剥夺的、人类共同的最基本人权之一。受教育权得到国际公约的承认和保护发生于20世纪中叶以后。《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《儿童权利国际公约》、《取缔教育歧视公约》等全球性国际公约和《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》及《非洲人权与民族权宪章》等区域性国际公约先后载明受教育权并予以保护。1960年12月联合国教科文组织通过《取缔教育歧视公约》，其首次对平等的初等教育权(受教育权)作了全面的规定，将下列情形视为教育歧视:1.禁止任何人或任何一群人接受任何种类或任何级别的教育;3.对某些人或任何某群人设立或者维持分开的教育制度或学校;'1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》是第一个较全面系统论述平等受教育权的国际公约，它突出强调了缔约国保障人人平等地接受免费初等教育(义务教育)的义务。根据国际法原则和各国通常惯例，平等受义务教育权一般包含以下内容:1.受教育机会获取权，即平等的入学和升学机会;2.受教育条件建设请求权，即“当现有教育设施额满时，国家并不能拒绝儿童或青少年对其适合之教育的供给予以请求”;3.受教育条件利用权，即对已有教育设施享有平等的利用权;4.受教育过程平等权，即培养目标、课程、教学条件、师资等基本相同;5.获得公正评价权;6.免受一切歧视的权利。⑥由此可见，国际人权法对初等教育权的平等保护极为重视，平等已经是受教育权的应然之义。

1.3平等:宪法权利的题中之义

受教育权不仅是国际社会公认的基本人权，而且在众多国家的宪法中已经明确规定，属于宪法权利的范畴。早在1936年通过的《苏联宪法》第121条就明确规定:“苏联公民有受教育的权利。"1946年颁布的《日本国宪法》也将受教育权列为公民享有的一项宪法权利，其第26条规定:“一切国民，按照法律规定，都享有按能力同等受教育的权利。”有学者统计显示，在1949年至1975年间，世界上共有110个国家颁布了宪法，其中有60个国家在宪法中规定了受教育权，而在此之前，已颁布宪法的28个国家中只有10个国家的宪法规定了受教育权。⑦由此可见，受教育权(初等教育权)作为一项宪法规定的基本权利已经是不争的事实。我国现行《宪法》第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，受教育权在我国亦是一项宪法权利。平等作为法律的价值追求，宪法作为具有最高法律效力的根本法自然也不可能摒弃其对平等的追求。平等作为宪法的一项原则，作为宪法权利的受教育权必然要体现平等精神。⑧平等原则在受教育权层面上具体化为教育权利的平等、教育机会平等和教育结果平等，并动态表现为教育起点的平等、教育过程的平等和教育效果的平等。

2、流动儿童初等教育平等权缺损的主要表现形式

受教育权作为宪法性权利，国家应当通过积极的行为来予以保障.这是宪法权利赋予国家的责任和义务。不可否认，我国无论是中央政府还是各级地方政府对于保障流动儿童受教育权，特别是初等教育权已经采取了不少积极的行政行为，如免除“借读费”、建立“打工子弟学校”等，流动儿童的异地入学问题正逐步得到解决。但是我们应当看到这些流动儿童受教育权在与城市本地儿童相比待遇上仍然不可相提并论，即两者在初等教育权的保护上实行差别待遇，未能实现初等教育权的平等保护。笔者以为，目前流动儿童初等教育权的不平等主要体现在入学机会和教育条件两方面，他们在入学机会上遭受不平等的待遇，“打工子弟学校”成为一种新的歧视和不平等的源头。

2.1入学机会的不平等

通过各级政府的努力，目前虽然流动儿童已经基本实现异地入学。但是异地入学的学校大都非当地公办学校，主要是当地政府设立的“打工子弟学校”。如在广东，虽然有相关政策规定非户籍儿童可以入学公办学校，但公办学校一位难求的现象普遍存在，公办学校虽有学位但更愿意招收那些“择校生”，城市中心公办学校几乎不招非户籍儿童，即使能进入公办学校也是城郊的学校并且还要交数字不菲的“借读费”，而且不享受免费义务教育的待遇。⑩虽然国务院明确要求“要切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题，进城务工人员随迁子女接受义务教育以流入地为主、公办学校为主解决;对符合当地政府规定接收条件的随迁子女，要统筹安排在就近的公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”，但是这些相关政策在基层实施比较困难。同时制约流动人口子女进入正规学校的一大因素就是入学手续太过繁琐。如根据北京的规定，流动儿童少年符合在本市借读条件的由其父母持申请借读者户籍所在地乡(镇)级人民政府出具的该儿童、少年及其父母的户籍证明;其父母的身份证、在本市的暂住证和外来人员就业证等证明材料向暂住地所在的街道办事处或乡(镇)人民政府提出申请，上述主管部门经核准同意后，为其开具“在京借读批准书”，流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明到暂住地附近学校联系借读，经学校同意后即可入学。由于外来人口不愿意耽误工作或为了节省回家的费用，他们不愿回乡办理繁琐的子女借读手续，或者因在某一环节卡壳无法让子女入学。显然，流动儿童在入学机会上存在众多“门槛”。

2.2教育条件的不平等

学者龚向和对受教育权体系作了如下划分:学习机会权、学习条件权、学习成功权。初等教育权作为受教育权的基本范畴之一，自然也包含上述三种权利。流动儿童的初等教育权不平等待遇不仅表现在学习机会权即入学机会上的不平等，同时在学习条件权即教育条件上也不平等。前文已知，流动儿童基本难以进入公办学校，基本被安排在“打工子弟学校”。但是“打工子弟学校”与正规学校的教育条件简直有天壤之别，无论在师资力量还是在教育设施上都远远差于正规学校。同时地方政府对“打工子弟学校”的财政支持不足，“打工子弟学校”基本上得不到政府的财政资助，主要依靠向学生收取的学费作为办学经费来源，所以办学经费短缺，办学条件较差。由于缺乏政府财政的支持，“打工子弟学校”的校舍、交通安全、照明、取暖、教学设施、体育设施、卫生等办学条件令人担忧。在师资方面，由于经费不足导致教师工资相对较低，从而很难使优秀教师到“打工子弟学校”教学。有学者调查研究显示，从教师人数来看，公办学校的教师要远远多于外来人员子女学校的教师;从班级教师比来看，外来人员子女学校基本上是一个班级一个老师，课时量与工作强度均高于公办学校的老师，使得其根本无暇顾及教学质量等问题;“打工子女学校”的教师学历和职称都较本地小学低，且普遍缺乏教学经验;因为人数少，他们平均每周课时量达到20节以上，直接影响到备课、上课、批改作业、课外辅导、测试反馈等最基本的教学环节，有的环节甚至根本就无法到位严因此，流动儿童平等享受学习条件权已经受到严重的侵犯。

3、流动儿童初等教育平等权缺损的原因探索—从制度层面探析

作为兼具社会权和自由权两种权利属性的受教育权，其对应的义务主体—国家应当采取积极的行为予以保护，这是宪法权利功能的必然需要尸国家应当通过制定和执行相关法律、政策来保障公民的受教育权，虽然我国《义务教育法》、《教育法》等法律已经明确公民具有平等的初等教育权，也制定了一定的政策措施来保障流动儿童异地入学。但是由于某些制度的欠缺或者不完善，流动儿童异地入学问题仍然遇到较多的障碍.其平等性存在缺损。笔者以为，目前制约流动人口子女享受平等的初等教育权，主要有以下制度因素:

3.1户籍因素的制约

根据现行《义务教育法》第12条的规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。由此可知适龄儿童入学适用以户籍所在地为主、以居住地为辅的原则。但是由于《义务教育法》未从根本上解决户籍因素对入学机会的限制问题，同时对于流入地政府在流动人口初等教育问题上责任规定比较模糊，刚性的制度约束不足，在为流入地政府留下自主运作空间的同时，也为流入地政府留下了灰色空间。在部门利益和地方利益的催化下，流入地政府缺乏将流动儿童纳入常规化的教育体制之下的动力，甚至对流动儿童获得平等初等教育权设下重重关卡。现行户籍制度与人口流动需求不相适应、不够协调，导致了流动儿童就地接受教育需要支付高昂的“借读费”和“赞助费”，“流动儿童少年就学以流入地管理为主”的政策较难操作。虽然农民工对城市建设与城市居民的日常生活作出了许多贡献，然而户籍因素的限制使农民工处于城市的边缘地位。前文已述，流动儿童由于户籍原因几乎难以进入城市公办学校，只能入学于“打工子弟学校”，然而这些“打工子弟学校”的教育条件相对较差，这就使得流动儿童的初等教育权未能充分实现。因此，现行户籍因素成为流动儿童享受平等初等教育权的第一道障碍。

3.2教育财政投入制度的阻却

根据现行《义务教育法》的规定，我国义务教育实行“地方负责、分级管理”的教育管理体制和财政制度，义务教育以地方负责、分级管理为主，在城市由区级政府负责，在农村由县级政府负责。我国教育经费主要由基层地方政府负责，中央和省级政府只承担的辅助责任。有调查研究显示，目前我国义务教育投入中87%左右是由基层地方政府负担，省级政府负担11%，中央政府只负担2%。然而，目前财政制度在采用“分税制”的情形下，县级财政所占份额很小，加上乡级财政也只超过全国财政收入的20%。可以看出，中央掌握了主要财政，却基本不负担义务教育经费，县乡级财力薄弱却负担主要的义务教育经费。如果流动儿童都进入城市正规学校，无疑给基层政府的财政带来巨大压力，然而中央政策又强制要求流入地政府必须负责解决流动儿童的入学问题，在地方利益的推动下造成现在的初等教育权不平等的局面。因此，在现有中央和地方义务教育管理和财政分担模式下，绝大多数基层政府无力承担巨大的教育经费的主要责任。前文已述，流动儿童就算在“打工子弟学校”上学，由于经费不足导致教育条件相对较差，其教育质量也可想而知。同时，近些年来我国财政性教育经费占C}DP的比例一直低位徘徊，远远低于世界平均水平。据统计显示，2002年至2006年国家财政性教育经费所占C}DP比例分别是3.41% ,3.28% ,2.79% ,2.82%，低于世界平均水平4.4% , ?'教育投入的不足无疑更加剧了初等教育权的不平等。因此，现行教育财政投入体制导致流动儿童平等地享有初等教育权的实现难度很大。

4、流动儿童初等教育权平等保护的改革对策

流动儿童初等教育权的平等问题是我国社会目前转型时期的一大难题，它不仅关系到流动儿童的健康发展，而且关系到社会公平问题，还影响到我国社会的稳定和可持续发展。其实影响流动儿童平等享受初等教育权的除制度因素外还有其他众多因素。然笔者以为，制度是规范社会、国家、公民的最佳方式，只有从制度层面扫除初等教育权的平等障碍，才能真正做到“同在蓝天下，共同成长进步”(温家宝语)。因此，根据前文分析“对症下药”，要从制度层面保障流动儿童平等享有初等教育权，应从以下方面入手:

4.1取消入学户籍要求，以居住地入学为原则

由于现行《义务教育法》规定，儿童入学实行以户籍地为主，以居住地为辅的原则。然而虽然流动儿童以居住地身份也能入学，但是以居住地身份难以进入当地的正规公办学校，以居住地身份入学享受的教育条件与以户籍地入学的儿童相比差别甚大。目前，户籍制度似乎已经成为全社会的众矢之的，很多人认为现行户籍制度导致了城市与农村之间具有一道“鸿沟”，从而使得城市人口与农村人口在医疗、社保、教育等众多方面享受差别待遇，因此要求改革或者取消户籍制度。然笔者以为，户籍制度本身并无“过错”，户籍制度仅仅只是一个人口管理的制度罢了，其造成的待遇差别只是以户籍制度为基础而建立起来的相关制度引起的。如果现行的医疗制度、社保制度、教育制度等其他制度不以户籍的差别来分别对待，显然这些所谓的差别待遇就不会存在，因此造成不平等待遇的原因不是户籍制度而是该领域的制度设计本身(当然户籍制度也有缺陷，但这并非同一层面的问题)。反映在教育领域，如果现行教育制度不以户籍地来限制入学，那么教育平等问题不再那么尖锐，诸如流动人口子女平等入学问题、高考地域差异问题也就不会产生，也不会出现“山东三考生状告教育部”等相关的教育案件。前文已述，现行户籍因素是影响流动儿童平等享受初等教育权的第一道“门槛”，因此要使流动儿童平等享受初等教育权就应当摒弃以户籍地为主的入学原则。笔者以为，流动儿童的初等教育权应以居住地为入学原则，这才能做到适龄儿童初等教育权的平等享受，从而扫除妨碍初等教育权平等享受的第一道障碍，使得适龄儿童在入学机会面前人人平等。

   4.2改革教育财政体制，加大教育财政支持

由前文可知，教育经费不足是制约流动儿童初等教育权平等享受的最大障碍，根据目前的教育财政投入体制，流入地政府既无财力也无动力去保障流动儿童初等教育权的平等性。因此，只有保障教育经费的充足，地方政府才能积极地采取措施来保障流动儿童充分地享有初等教育权。笔者以为，改革教育财政体制应当采取以下措施:1.建立教育经费分级分担制度。首先，根据《义务教育法》第7条的规定，制定专门的政策法规，形成一个中央、省级、地市、流入地等政府各自责、权、利明晰的管理体制和经费保障机制，而不是仅将教育财政的主要责任交给人口流入地政府。其次，适当提高经费保障的层次，建立中央和省级的流动人口子女义务教育专项经费。应当加强省级政府和中央政府的教育财政转移支付责任，建立相对集中的筹集机制。流入人口较多的地区可根据实际接纳学生数和当地财政情况，向省级政府申请拨付适当的专项补助资金，用于弥补和缓解教育经费之不足;省级政府再向中央兑现一定比例的教育经费。从国际上看，各国当前的义务教育的经费投资并不遵循“主管者负责”的原则，而是由各级政府共同负责，合理分担，除了基层政府外，中央政府和高级层次政府也负有经费投入责任，甚至负担比基层政府更大的责任。2.改革财政性教育经费拨款制度，加大义务教育的投入，提高义务教育占C}DP的比重。应当实行“生均拨款制”，不论是本籍学生还是外籍学生，当地政府一律按照学校实际接纳的学生数拨付相应的义务教育财政性经费，这就要求增加义务教育的投入。虽然近两年，无论是城市还是农村都实行义务教育免费，在一定程度上加大了义务教育的投入，但是这对于平等保护初等教育权来说还远远不够。只有保证义务教育经费的稳定来源和优先投入的方向，才能推动义务教育的均衡发展，才能平等保护适龄儿童的初等教育权。

5、结语

教育平等是社会公平问题的一个缩影，流动儿童的教育问题是社会流动结构不断变化、农民流动模式发生变迁而衍生出的一个社会问题。在我国尚未建立起完善的适应社会人口流动的接纳性教育体系的背景下，正视和解决好这一问题，不仅关系到农民工子女自身的成长和个人价值的实现，而且关系到国家的现代化和城市化进程的可持续发展。在大力建设和谐社会的今天，各级政府必须认真对待流动人口子女的初等教育问题，提倡一种趋向公正的全民教育，给每个流动人口子女提供应有的平等教育，使他们得以健康茁壮地成长，从而实现公平教育，最终实现和谐社会的理想。