摘要：2020年《国家开放大学综合改革方案》明确指出国家开放大学定位不清、体系不健全、质量不高等问题。随着人才需求、政策导向和信息技术水平的不断变化，作为现代远程教育的重要组成部分，现有开放教育低层级、碎片化的立法体系显然难以满足转型发展需要，也有悖于“构建服务全民终身学习的教育体系”的发展目标。以文本分析和语境分析的视角切入政策研究，梳理和分析开放教育现有政策法规存在的不足，以此完善开放教育法治建设。建议以厘清开放教育相关基础概念为基础，明确开放教育的法律定位，构建适应“互联网+”教育发展趋势的开放教育法治化保障路径；建议尽早制定《国家开放大学章程》，为开放教育领域专门立法提供范例，以此推动开放大学高质量发展。

关键词：开放教育；“互联网+”；终身学习；高质量发展

1、导论：问题、研究现状与研究思路

2020年《国家开放大学综合改革方案》明确了国家开放大学新型高等学校的属性定位、“两级统筹、四级办学”的运行体制以及学历教育和非学历教育并重的发展要求，提出逐步健全开放教育法律法规，标志着开放大学转型发展迎来了新的机遇和挑战。在此背景下，亟须以专门立法形式将开放教育的属性定位、运行体制和发展要求等予以明确；原有政策法规文件也需要借专门立法的契机加以梳理，从而提高原有政策法规、最新立法与改革要求相衔接的速度、准度和精度。开放教育法规体系的完善，既是落实《国家开放大学综合改革方案》的必要之举，也是推动我国开放教育高质量发展，构建服务全民终身学习的教育体系的必经之途。有鉴于此，本文认为，应当在梳理现有开放教育政策法规的基础上，分析现有政策法规的不足，制定《国家开放大学章程》的历史文本参考，从而为开放教育法治化提供完善意见。

2、政策沿革：开放教育的规范内容及价值取向

开放教育作为服务终身学习体系的有力支撑，其政策沿革大致经历了初创期—高速发展期—改革转型期三个阶段，各阶段开放教育政策法规体系呈现的特点也有所不同。

2.1初创期：初步建立开放教育规范框架

1978年广播电视大学成立。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确广播电视教育是我国教育事业极其重要的组成部分。1988年国家教育委员会发布《广播电视大学暂行规定》（〔88〕教计字063号），明确中央广播电视大学教委直属高校的性质，并对广播电视大学的职责任务、设置原则及标准、审批程序、教学和管理体制进行了规定。1993年至1994年，国家教育委员会印发了一系列文件，对广播电视大学发展提出了新的要求，并特别强调制定有关广播电视教育的法规。

在此阶段，关于开放教育的政策法规以政策性文件为主，立法层级较低。在价值取向上侧重于文化补习、学历补偿和推动教育公平；内容上以宣示性和鼓励性表述为主，囿于时代背景并未开展系统性规范设计，但也初步建立了广播电视大学的规范框架，为开放教育的法治化建设提供了历史范本。