盛宣怀在北洋大学堂按照“二等学堂（大学预科）—头等学堂（大学本科）”两级学制办学的同时，还试图在更大的范围内构建一套“小学—中学—大学”三级学制。1895— 1896 年间，盛宣怀曾制定了一项在全国各地捐款兴学的全盘规划，决定在天津、上海两地分别设立北洋大学堂与南洋大学堂（即后来的南洋公学，上海交通大学和西安交通大学前身），在全国的 23 座省城各设小学堂 1 所，并在北京、天津、上海三地各设所短期培训性质的“时中书院”，所有办学经费均由他一手掌控的轮船招商局、电报局、金矿局等“官督商办”企业予以捐助。2 这一整套办学计划，可以说是盛宣怀这位并非专职办理或主管教育事务的普通四品官员，出于一番为国育才、兴学救亡的公心，试图在最大限度上努力调动自己所掌握的有限权力与资源，在全国范围内初步构建一套学制体系的首次尝试。

按照盛宣怀当时的计划，“小学堂两年为限，第三年归津沪中学堂”。所谓的“津沪中学堂”，显然是指天津的“北洋大学堂”中所附设的“二等学堂”，以及正在筹建中的上海“南洋大学堂”所附设的同类次级学堂（亦即后来的“南洋公学中院”）。也就是说，盛宣怀计划在全国捐建23所“小学堂”的一个重要目的，即是为了源源不断地给分别隶属于北洋、南洋2所大学堂的“津沪中学堂”输送生源。由此可见，北洋大学堂的两级学制，实际上也是建立在盛宣怀在全国同步规划的三级学制的基础之上的，就该学堂本身而言，由于“二等学堂不是‘外国所谓小学堂’，而是外国所谓中学堂了。故成文虽为两级学制，而不成文则已具三级学制的规模”。总之，北洋大学堂最初的开办目标，便是要建成一所完全有别于以往的各种办学层次含混不清的洋务学堂、在普通教育的框架体系内实施正规高等教育的现代大学，而最终先后成功地创办了北洋大学堂与南洋公学这两所中国最早的官办大学的盛宣怀本人，后来曾被一些学者誉为“中国近代高等教育第一人”亦属实至名归。

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